В прошлом выпуске СБК мы рассказывали об основных изменениях в рамках реформирования спортивных федераций и предпосылках подготовки законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», который был принят в первом чтении 17 ноября 2011 г. Сегодня публикуем ключевые, на наш взгляд, комментарии экспертов из многостраничного документа рекомендаций, замечаний и предложений, направленного комиссией по спортивному праву Ассоциации юристов России министру спорта РФ. В ближайшее время проект будет рассмотрен во втором чтении
Рабочая группа по совершенствованию спортивного законодательства комиссии по спортивному праву в составе А. В. Кубеева, Т. Е. Мельника, Д. И. Рогачева, В. В. Сараева, А. В. Сердюкова, А. В. Шаповалова, О. А. Шевченко отметила актуальность законопроекта и необходимость развития законодательной основы деятельности региональных и общероссийских спортивных федераций. Вместе с тем юристы высказали ряд замечаний и предложений.
Эксперты предложили установить гарантии прав федераций в связи с расширением контрольных полномочий органов государственной власти.
Члены рабочей группы также отметили, что при возложении на общероссийские спортивные федерации тех или иных обязанностей следует учитывать особенности статуса как самих федераций, так и других субъектов.
Предусматривается, что общероссийские спортивные федерации могут осуществлять контроль за деятельностью тренеров по соответствующим видам спорта (подпункт «в» пункта 6 статьи 1). Юридические основания к установлению такого контроля отсутствуют. Тренеры не состоят в трудовых и иных юридически значимых отношениях с федерациями. При этом не ясно, в чем будет заключаться данный контроль.
Предложено закрепить полномочия по аттестации тренеров за федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в ходе дальнейшего совершенствования спортивного законодательства в части регулирования спортивной подготовки.
Особое внимание юристы обратили на необходимость согласования законопроекта с Олимпийской хартией. По их мнению, формируется ситуация законодательного умолчания, при которой возможно утверждение такого порядка, при котором состав олимпийской делегации и олимпийской команды России будет определяться не ОКР, а федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта. Вместе с тем в официальных разъяснениях к Олимпийской хартии однозначно говорится, что составление делегаций является задачей НОК и ничьей более (пункт 2.1 Официальных разъяснений Правил 28 и 29 Олимпийской хартии).
Специалисты отметили, что законопроект должен определять спортивные федерации как самостоятельный вид общественных объединений. В таком случае должна быть исключена возможность аккредитации в качестве региональных спортивных федераций структурных подразделений всероссийских спортивных федераций.
Среди предложений – закрепление механизма, при котором правила видов спорта разрабатываются и утверждаются общероссийскими спортивными федерациями, а уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет их регистрацию. Кроме того, такой подход соответствует международной практике утверждения правил видов спорта национальными спортивными федерациями.
Замечания авторов коснулись и правового механизма организации спортивных мероприятий. Предложено исключить возможный коррупциогенный фактор и предусмотреть нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий порядок принятия решений о согласии на совместную организацию чемпионатов, первенств и кубков России.
А. Н. Песков, начальник управления безопасности РМОУ, автор учебной программы «Спорт и безопасность», к. ю. н., отметил необходимость данного законопроекта с точки зрения устранения пробелов в действующем законодательстве, связанных с определением статуса, прав и обязанностей, задач региональных спортивных федераций:
– Законопроект, к сожалению, носит узконаправленный, административный характер. По-видимому, в основе мотивации его создания лежало главным образом желание усилить ответственность спортивных организаций за результаты работы после неудачного выступления сборной России на XXI зимних Олимпийских играх в Ванкувере. Оказались упущены весьма важные и ответственные задачи спортивных организаций, связанные с формированием здорового образа жизни населения, обеспечением безопасности жизни и здоровья участников и зрителей физкультурно-спортивных мероприятий.
Некоторые предложения указанного законопроекта представляются спорными. В частности, в статье 13, п. 8 предлагается приостанавливать аккредитацию региональных спортивных федераций по большому кругу оснований, связанных с нарушением процедуры аккредитации либо невыполнением каких-либо многочисленных обязанностей, предусмотренных частью 2 статьи 16.1. Такие же широкие основания по отзыву государственной аккредитации предусмотрены и дополнением к статье 14, часть 6, в соответствии с которым Олимпийский комитет России может ходатайствовать об отзыве аккредитации любой общероссийской спортивной организации, не соблюдающей какие-либо требования и условия, установленные законодательством РФ.
Такого рода «резиновые» по своей сути статьи дают излишне широкие полномочия государственным чиновникам для произвольного толкования нарушений действующего законодательства спортивными федерациями. Указанные нормы в такой редакции также могут создать основания в будущем для различного рода злоупотреблений в отношении этих общественных организаций, в том числе и коррупционного характера.
Целесообразно в законопроекте определить более четко и подробно основания отзыва либо приостановления государственной аккредитации спортивных федераций. Это должен быть перечень совершенно конкретных причин, в том числе связанных с нарушением требований уголовного, административного, гражданского, трудового и иного законодательства. Возможно, должна быть предусмотрена ответственность федераций за злоупотребления, связанные с договорными матчами, трансферными договорами, использованием допинга и анаболических стероидов, незаконным участием в букмекерской деятельности и тотализаторах, фактами совершения иных мошеннических и коррупционных действий. Кроме того, основанием для отзыва и прекращения лицензии могли бы быть факты нарушения прав спортсменов, причинение вреда их здоровью в ходе соревнований и тренировок, а также нарушения правил соревнований, повлекшие нарушения общественного порядка и другие опасные последствия.
В очередной раз отметил несовершенство Федерального закона о физической культуре и спорте (№ 329-ФЗ от 4 декабря 2007) и предложенных поправок Ю. А. Другин, президент Общероссийской общественной физкультурно-спортивной организации «Российская федерация кикбоксинга по версии ИАКСА (IAKSA)», заместитель председателя Союза национальных и неолимпийских видов спорта России по вопросам развития боевых и восточных единоборств.
Выражая позицию спортивных федераций, Другин не первый раз выступает против процедуры аккредитации. Он утверждает, что у большинства аккредитованных общероссийских федераций по видам спорта в реальности отсутствуют официально зарегистрированные и аккредитованные региональные спортивные федерации более чем в половине субъектов РФ. Федерации вынуждены предоставлять для государственной аккредитации недостоверную информацию, фальсифицированные документы, подтверждающие наличие представительств региональных отделений.
По утверждению автора, государственная аккредитация по видам спорта породила коррупцию и мздоимство.
Другин обращает также внимание на некоторые противоречия реформ в спорте, в том числе с действующим законодательством. Введение государственной аккредитации означает установление специальной системы государственного контроля за деятельностью спортивных федераций, но ст. 38 Федерального закона «Об общественных объединениях» устанавливает, что надзор за соблюдением законодательства общественными объединениями осуществляет прокуратура РФ.
Отмечая необходимость государственного контроля за деятельностью спортивных федераций, он предлагает законодательно определить его форму в качестве заключения договоров федераций с Минспортом, спорткомитетами, департаментами регионов.
С. В. Алексеев, председатель Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России, профессор МГЮА им. О. Е. Кутафина, предложил рассмотреть вопрос о создании в системе управления физической культуры и спорта, в ведении Минспорттуризма России федеральной службы по аналогии с Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзором), действующей в системе управления образованием, в связи с тем что действующим административным законодательством функции государственного контроля в системе исполнительной власти возложены главным образом на федеральные службы (См. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.).
